TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3134/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 3134 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4898
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 3 de septiembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones (en adelante, la demandante) interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra José Ignacio Bernal Montero (en adelante, el demandado)[1]. Indicó que, (i) mediante Resolución GNR 103608 del 20 de mayo de 2013, le reconoció pensión de invalidez al demandado, en cuantía de $ 1.551.620, pues acreditó un porcentaje de PCL de 51,67%; (ii) a través del acto administrativo SUB202095 del 30 de junio de 2018, reliquidó la referida pensión de invalidez aumentando la cuantía de la mesada a $1.563.677, a partir del 28 de junio de 2012; y (iii) posteriormente, al efectuar investigación administrativa especial, encontró inconsistencias en la calificación de la PCL, advirtiendo que tan solo ascendía a 31.60%[2]. En consecuencia, la demandante solicitó, (i) declarar la nulidad de las Resoluciones GNR 103608 del 20 de mayo de 2013 y SUB 202095 del 30 de julio de 2018, así como (ii) condenar al demandado al reintegro de los pagos de mesadas, retroactivos y pagos de salud efectuados[3].
2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Cesar que, mediante auto del 29 de abril de 2021, (i) declaró la falta de competencia y (ii) remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Valledupar. Como fundamento de su decisión señaló que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias [ ] en las que se involucren entidades públicas, o particulares que ejerzan función administrativa[4]. Lo anterior, según el artículo 104 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA); señaló que aquella norma excluye de su competencia los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[5].
3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Valledupar[6]. Este, a través de auto del 30 de agosto de 2023[7], (i) declaró la falta de competencia y promovió conflicto negativo de jurisdicción, por lo que (ii) ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional[8]. Adujo que, el artículo 138 del CPACA establece la acción de lesividad que permite a cualquier persona que se considere lesionada en un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica solicitar la nulidad de un acto administrativo y la restitución del derecho, así como la reparación del daño. Argumentó que la Corte Constitucional, en el Auto 316 de 2021, indicó que la jurisdicción especial prevalece sobre la ordinaria cuando las entidades públicas demandan actos propios mediante la acción de lesividad[9]. Lo anterior, le permitió concluir su falta de competencia para conocer del asunto, pues Colpensiones pretende dejar sin efecto su propio acto administrativo.
4. Mediante oficio del 29 de septiembre de 2023, el Juzgado Primero Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Valledupar remitió el asunto a la Corte Constitucional[10]. El 16 de noviembre siguiente, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[11].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[12].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 103608 del 20 de mayo de 2013 y SUB-202095 del 30 de julio de 2018, interpuesta por Colpensiones. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14].
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[15]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Lo anterior, por las siguientes razones:
8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (i) al Tribunal Administrativo del Cesar, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[17].
8.2. Cumple el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 103608 del 20 de mayo de 2013 y SUB-202095 del 30 de julio de 2018, la cual debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.
8.3. Acredita el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 2-3, supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
9. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[18]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[19]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[20], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[21]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[22], las cuales son tramitadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque fue presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita (i) la nulidad de las resoluciones GNR 103608 del 20 de mayo de 2013 y SUB-202095 del 30 de julio de 2018; y, (ii) el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez y de su reliquidación, en favor de Colpensiones. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Cesar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4898 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer la presente demanda promovida por Colpensiones en contra de José Ignacio Bernal Montero, con el propósito de lograr la nulidad y el restablecimiento del derecho respecto de las resoluciones GNR 103608 del 20 de mayo de 2013 y SUB-202095 del 30 de julio de 2018.
Segundo. REMITIR el expediente CJU- 4898 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente 202000656-00. Escrito de la demanda, pág. 1.
[2] Expediente 202000656-00. Escrito de la demanda, pág. 1-4.
[3] Ib. pág. 2.
[4] Tribunal Administrativo de Cesar, auto de 26 de agosto de 2021, pág. 1-2.
[5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 104: De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[6] Expediente 202000656-00. Acta individual de reparto, 19 de julio de 2023.
[7] Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, auto 30 de agosto de 2023, pág. 2.
[8] Ib. pág. 4.
[9] Ib. Pág. 2-3.
[10] Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, oficio No. 1666 29 de septiembre de 2023.
[11] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 02 de noviembre de 2023.
[12] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[14] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[16] Id.
[17] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos».
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[19] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[20] CPACA, art. 104.
[21] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.